دولت رفاه: تارِيخچه ، نظرِيه و عملکرد

Social Policy
John Baldock, Nick Manning, Stewart Miller & Sarah Vickerstaff
Oxford University Press
1990

سياست اجتماعي کتابي جامع و متن مناسبي براي مدرسان دوره هاي مختلف دانشگاهي در باب سياست اجتماعي و رشته هاي مرتبط با آن است. شهرت ناشر آن، انتشارات آکسفورد، نيز بر اهميت کتاب افزوده است. کتاب از 5 قسمت عمده و بيست و يک بخش تشکيل شده است و تقريبا تمام مباحث مطرح در سياست اجتماعي را پوشش داده است. در پايان هربخش اصطلاحات مهم توضيح داده شده و منابعي نيز براي مطالعات بيشتر پيشنهاد شده است.

در بخش اول تحت عنوان سياست اجتماعي و نظام هاي رفاه اجتماعی (social policy and social welfare systems) بعد از مقدمه اي کوتاه، نويسندگان به تشريح نقش سياست اجتماعي در توزيع و باز توزيع منابع و درآمدها پرداخته اند. در بخش هاي بعدي به ترتيب رفاه اجتماعي، سياست اجتماعي وراي "رفاه اجتماعي" ، دولت رفاهي و روشهاي مداخله و مدلهاي رفاه مورد بحث قرار گرفته است.
عنوان بخش دوم توسعه سياست اجتماعي است. تاريخچه دولت رفاه مدرن از زمان ظهور صنعتي شدن، اصلاحات انجام شده با گزارش ويليام بيوريج پدر دولت رفاهي مدرن، تحولات دهه 50 و 60 ميلادي که دوره وفاق پيرامون دولت رفاهي است تا بعد از دهه 60 ميلادي که که با ظهور ايدئولوژي جديد تاچريسم و تسلط محافظه کاران دوران خوش دولت رفاهي به چالش کشيده شد بحثهاي عمده اين بخش را تشکيل مي دهند.

در بخش سوم سياست رفاهي مورد بحث قرار گرفته است. در اين بخش به بازيگران دولت رفاهي يعني احزاب و بدنه تخصصي و بوروکراتيک دولت رفاه اشاره شده است. به¬دنبال آن مدلهاي سياست رفاه يعني مدل کثرت گرا، نخبه گرا، کورپوريتستي و مارکسيستي تشريح شده اند. همچنين در قسمت ديگري مدل هاي توسعه و تغيير سياست رفاهي همچون سياست دستمزد نيروی کار و بازارهاي کار، مدل شهروندي و رژيمهاي رفاهي مورد تحليل قرار گرفته اند.

در بخش چهارم به بحثهاي نظري رابطه رفاه و نظريه اجتماعي و ايدئولوژي پرداخته شده است. بعد از تشريح مفاهيم مختلف نظريه¬هاي ايدئولوژي از نظر مارکس، مانهايم و نظريه پايان ايدئولوژي بحث مهم " بايدها" و " است" ها تشريح شده است. در ادامه ايدئولوژيهاي رفاهي از منظر چپها، ميانه¬روها، راستها و جنبش اجتماعي جديد و مذهبيها تشريح شده است. در بحث بعدي، مفاهيم هنجاری در سياست اجتماعي همچون نيازها و انتخابها، حقوق و تکاليف، عدالت و شايستگي، شهروندي و منزلت (status) تحليل شده است.

در بخش پنجم ارتباط اقتصاد با سياست اجتماعي مورد بحث قرار گرفته است. در اين رابطه مسائل مهم عبارت¬اند از رابطه کارايي (efficiency) و رفاه. به بيان ديگر، به اين سوال مهم پاسخ داده شده است که آيا يک اقتصاد کارا مي تواند يک اقتصاد منصف نيز باشد؟ همچنين چطور مي توان تا حد ممکن به¬طور طولاني مدت يک اقتصاد کارا داشت؟ در اين خصوص سه سناريو مورد بحث قرار گرفته است: اول رابطه دنبال کردن يک اقتصاد کارا با انتخاب بين نظامهاي اقتصادي و ايدئولوژيهاي رفاهي. دوم دنبال کردن اقتصاد کارا با مديريت اقتصادي. سوم پيگيري اقتصاد کارا با ساختن و اجراي سياستهاي اجتماعي خاص.

بخش ششم به نيازهاي اجتماعي و الگوهاي نابرابري مي¬پردازد. در اين بخش بحث فقر و نابرابري با بررسي فقر رسمي، فقر نسبي، تعاريف و رويکردهاي مختلف فقر مورد تشريح قرار گرفته اند.

در بخش هفتم مسائل اشتغال همچون تأمين شغلي، جنسيت و دسترسي به کار، بيکاري و محروميت اجتماعي ، بيکاري جوانان، خانواده هاي تک والد و بيکاري، و بررسي سياستهاي گوناگون همچون رويکرد نئو ليبرالها، رويکرد دمکراتهاي اجتماعي در مورد وضع مقررات و سياست اخير راه سوميها در بريتانيا يعني رفاه از طريق کار (welfare to work) به عنوان يکي از انواع سياستهاي اشتغال محور مورد بحث واقع شده اند.

در اين فصل به يکي از مهم ترين مسائل پيش روي توليد رفاه يعني کار و اشتغال پرداخته شده است. نويسنده اين فصل ُسارا ويکراستاف (Sarah Vickerstaff) تغييرات در ساخت اقتصادي را مورد بحث قرار مي دهد تا تاثيرات آن را بر رفاه نشان دهد. برآمدن جامعه پسامدرن که از نشانه هاي آن تغييرات فناوري ، رد نظريه رشد بدون ايجاد کار( jobless growth ) در اثر رشد فناوري سرمايه بر و کاهش فناوري کاربر است، ماهيت توليد صنعتي را تغيير داده است. در آغاز قرن بازار کار تحت تسلط يقه آبيها يا کارگران صف در کارهاي توليدي بود اما اکنون اين موازنه به نفع کارگران ستاد در بخش خدمات با تخصصهاي بالا تغيير کرده است. در سال 1900 سه چهارم جمعيت شاغل را کارگران يدي تشکيل مي دادند. در سال 1950 در مهد انقلاب صنعتي، بريتانيا، کمتر از دو سوم کارگران يدي بودند. در همين کشور بين 1971-1981 کارگران يدي مرد از 62% به 56% و کارگران زن از 43% به 36% رسيد. اينک نيروی کار مديريتي و تخصصي تا يک ميليون نفر افزايش يافته است، در حالي¬که شاهد کاهش در کارهاي توليدي بوده¬ايم. تغيير در ماهيت کار، بر اشتغال به عنوان مهم¬ترين عامل توليد رفاه تاثير گذاشته است. اين تاثير بر گروههاي جمعيتي متفاوت بوده است، به¬ويژه خانواده هاي تک والد که تعدادشان در سالهاي بعد از جنگ دوم با تغييرات در ساخت خانواده در حال افزايش بوده است، و نيز زنان و برخي گروههاي نژادي بيش از ديگران از تغيير ساختار کار و ايجاد اشتغال زيان ديدهاند.

در بخش هشتم مسايل مختلف حانواده و توليد رفاه مورد بررسي قرار گرفته است. تعريف و ارزشهاي خانواده و خانوار، نظريه هاي خانواده، روندهاي جمعيت شناختی در حيات خانواده ( تغيير در نرخ مواليد و باروري، خانوار و خانواده ها، ازدواج و طلاق و الگوهاي اشتغال)، ايجاد رفاه در خانواده ها ( انواع رفاه توليد شده در خانواده، مراقبت و حمايت از کودکان در خانواده، کار خانگي و مراقبت از بيماران و ناتوانان)، نابرابري در خانواده، خشونت عليه زنان در خانواده، جدايي و طلاق، و سياست اجتماعي و خانواده در آينده مورد بحث قرار گرفته اند.

بخش نهم به رابطه رفاه اجتماعي و ديوانسالاري و تخصص (profession) می¬پردازد. در اين بخش بعد از تشريح مدلهاي مختلف ديوان سالاري و ويژگيهاي آنها، مسأله تضاد حرفه ايها و متخصصين و مديران در سازمانهاي درماني و رفاهي مورد بررسي قرار مي گيرد.

تضاد مديران و متخصصان در سياستگذاري اجتماعي بويژه در بخش بهداشت و درمان اهميت بيشتري دارد. مديريت در بخش درمان که با بدنه تخصصي و حرفه اي بالا هدايت مي شود بسيار بر پيچيدگي کار مديران افزوده است. وظيفه مدير يا بدنه ديوانسالار که بر توزيع بهينه منابع با توجه به حفظ کيفيت و کارايي خدمات تاکيد مي کند در بيشتر موارد با وظايف متخصصان در تضاد قرار مي گيرد. متخصصين اغلب گمان مي کنند که از ناحيه بوروکراسي و مديريت در خطراند. چرا که مديران عموما به دنبال اهداف نيروي انساني، بالا بردن کارايي و صرفه جويي کارا هستند، در حاليکه متخصصان به دنبال افزايش کيفيت درمان و نتيجه گيري باليني¬اند. اين تضاد ريشه¬هاي بنياني تري نيز دارد. اقتدار حرفه اي متخصصان اقتدار عقلايي مديران را بر نمي تابد. اقتدار حرفه اي به اين معني است که مردم عادي و از جمله مديران چاره اي ندارند غير از آنکه قضاوت متخصصان را بپذيرند چون چنين اقتداري بر دانش عيني استوار است. همين امر موجب تنش بين حرفه¬ايها و مديران در فرايندهاي تصميم گيري مي گردد. در بيمارستانها به نظر مي رسد متخصصان پاسخگوی بيماران هستند، اما مديران به طور غيرمستقيم و از طريق سلسله مراتب امر پاسخگويي را انجام مي¬دهند. همين امر به متخصصان اين اجازه را داده است که حق بيشتري در تصميم گيري به خود بدهند. آفت افزايش اين تنش ممکن است به تصرف وظايف مديران توسط متخصصان و يا بالعکس منجر شود. مديران غير متخصص در امر درمان معمولا محبوب متخصصان نيستند. اما به هرحال مهم اين است که اين تضاد به نحوي کاهش يابد. در برخي موارد کشورها اين تضاد را از طريق حذف صورت مساله يعني حذف مديران کارآمد غير متخصص در امر بهداشت و درمان حل کرده اند. اين چنين ساده سازي در بخشهاي ديگري که تضاد متخصصان و مديران اوج مي گيرد مانند ميان مديران فرهيخته و هنرمندان نيز ديده شده است.

در بخش دهم هزينه هاي عمومي و تصميم گيري پيرامون تخصيص منابع موضوع اصلي مورد بررسي است : مباحثي مانند برخورداران و زيان ديدگان از رشد هزينه هاي عمومي در مقياس ملي و بين المللي ، و موقعيت هزينه عمومي در پايان قرن بيستم. در اين فصل اندرو گري(Andrew Gray) و بيل جنکينز(Bill Jenkins) بحث تصميم گيري در مورد هزينه عمومي را مورد بررسي قرار داده اند. در واقع تمامي تحولات در سياست اجتماعي در نهايت به امر هزينه عمومي بر مي گردد. به طور کلی تصميم گيري در مورد هزينه عمومي تحت تاثير گرايشهاي سياسي و مسائل انتخابات و قدرت گيري سياسي قرار دارد. اگرچه بايد گفت اين مساله در چارچوب رشد نظامهاي ديوانسالار بر برنامه ريزي عقلايي متکي است، اما آنچه بيش از همه بر امر تصميم گيري روي هزينه عمومي موثر افتاده است از جنبه تقاضا، تغييرات جمعيتي و افزايش تقاضا براي خدماتي مانند آموزش ، بهداشت، بازنشستگي، و از جنبه عرضه، مالياتها هستند. نويسندگان معتقدند نسبت يا سهم ايده¬ال نبايد مبناي اصلي رفتار ما با هزينه عمومي باشد. به بيان ديگر نمي توان هميشه ميزان هزينه عمومي را با ديگر کشورها سنجيد بلکه بايد هدفهاي سياست¬گذاري روشن باشد و ارزيابي دقيقي از هزينه ها به¬عمل آيد. به¬هرحال در حالي که جمع کل هزينه ها در حال رشد است، مساله مهمي که مطرح مي شود اين است که دولتها بايد چگونه اين رشد را مديريت کنند.
بخش يازدهم به بررسي مساله انتقاليهای نقدی (Cash transfer) پرداخته شده است. انتقاليهای نقدی از جمله مباحث مناقشه آميز در بحث دولت رفاهي است. در اين رابطه خاستگاه نظام تامين اجتماعي مدرن، اشکال مستقيم و غير مستقيم انتقال، اهداف و کارکردهاي تامين اجتماعي و انتقادهاي چپها، راستها و فمينيستها به آن ، عام گرايي و گزينش گرايي و مقوله هاي مختلف انتقاليهاي نقدي (مستمري بيمه اجتماعي، مستمري حمايت اجتماعي، مستمري مقوله¬اي، مستمري اشتغالي، مستمري تشخيصي و انتقاليهاي مالي) توضيح داده شده اند. از جمله مباحث ديگر اين بخش بيکاري و دامهاي فقر، برچسبهايي که مستمري¬بگيران مي خورند، مساله واجدين شرايطي که مستمري دريافت نمي کنند و غير واجدين شرايطي که با نيرنگ مستمريهاي اضافي مي گيرند، و نيز مساله کساني که در طبقات پايين اجتماعي اند (underclass)، و فرهنگ وابستگي، و در نهايت اثرات مالياتي و انتقالي توزيع مجدد درامد مورد بحث قرار گفته اند. دراين فصل به برخي از امور سياست اجتماعي از جمله انتقاليهاي نقدي، سياست درماني و تندرستي، مراقبت اجتماعي، کار و اشتغال، جرم و عدالت، محيط زيست و نيز سياست فرهنگي اشاره مي¬شود.

انتقاليهاي نقدي يکي از مناقشه آميز ترين بخشهاي سياست اجتماعي براي نظام تامين اجتماعي است که سابقه اش به دوره بيسمارک در سال 1870 بر مي گردد که به مثابه مقابله اي با ايده هاي سوسياليستها اجرا گرديد.
هزينه انتقاليهای نقدی بريتانيا در سال 2000 بيش از 100 ميليارد پوند شده است که بيش از 12 تا 13 درصد توليد ناخلص داخلي و يا دوبرابر هزينه مراقبت درماني است. اين مساله از نظر اقتصادي هم از حيث هزينه و هم از حيث توزيع مجدد درآمد مورد بحث قرار مي گيرد.خدماتي که به¬صورت نقدي ارائه مي شود تا حد زيادي آزادي عمل براي دريافت کنندگان فراهم مي کند.

ريچارد تيتموس بين انتقاليهايي نقدي مستقيم که دولت ( رفاه دولتي) براي امداد به فقرا به صورت خدمات مي دهد و انتقال غيرمستقيم يعنی سهمي که افراد در نظام بيمه ( رفاه مالي) در يافت مي کنند تفکيک قائل مي شود. اولي را دولت ممکن است به صورت مستقيم هم ارائه کند اما معمولا دومي به صوزت معافيت مالياتي انتقال مي يابد. همان¬طور که پرداختهاي مستقيم دولت با سوءاستفاده هاي فراواني مواجه شده است که از چشم ارباب جرايد دور نمانده است. فرارهاي مالياتي نيز نتيجه اعطاي معافيتهاي مالياتي است.

برخي ازانواع رفاه، مانند رفاه شغلي (occupational welfare) که در نظامهاي تامين اجتماعي بيمه اي به افراد تعلق مي گيرد در برخي موارد قابل توجه است. به¬طور مثال استفاده از امکانات رفاهي ، پوشاک و تفريحات.

بخش دواردهم به کارکردهاي اقتصادي و اجتماعي آموزش و يادگيري پرداخته است. نقش سياست اجتماعي و عمومي در پرداخت هزينه فناوري آموزشي و دسترسي به آن، سياستهاي آموزش صنعتي و نحوه آموزش و تاثير آن در انتقال افراد مدرسه رو از محيط آموزشي به کار تشريح شده است.

در بخش سيزدهم سياستهاي بهداشتي و درماني هدف بررسي است. در اين رابطه نخست مفاهيم بيماري و سلامتي، موقعيت اجتماعي و سلامتي؛ موقعيت اقتصادي و بيماري، نابرابري اقتصادي – اجتماعي و رابطه آن با بيماري و سلامتي به تفصيل مورد بحث قرار گرفته¬اند. بحث ديگر، بررسي سازمان ملي درماني در بريتانيا است که درس بزرگي براي نظامهاي درماني به¬ويژه از منظر مديريت درمان، ايجاد بازار داخلي، کنترل هزينه¬ها و سهميه¬بندي درمان و تخصيص بهينه منابع در درون سازمان درماني فراهم کرده است. در اين بخش به چالشهاي پيش روي اين نوع نظامهاي درماني فراگير که در آنها دولت کنترل بازار درمان را در اختيار دارد اشاره شده است.

اين فصل به مساله مهم سلامتي و سياستهاي بهداشتي مي پردازد. براي جامعهُ مدرن، بيماري و ناتواني شرايط مطلوبي محسوب نمي شوند. لطمه حاصل از خروج نيروهاي توليدي و کارگران به سبب بيماري بيشتر از اعتصابات کارگري است. بنابر اين نگرش يک جامعه سنتي و مدرن به امر بيماري بايد متفاوت باشد. از سوي ديگر هر گونه سياستگذاري درماني و بهداشتي بايد پهنه اجتماعي اجراي آن را به¬خوبي درک کند. به¬طور مثال مشکلات بهداشتي در بريتانيا و امريکا تقريبا شبيه¬اند، به¬طور نمونه وجود بيماريهاي مزمن. اما نظامهاي مراقبت بهداشتي آنان بسيار متفاوت هستند. در نظام امريکايي به سبب وجود پويايي، نو آوريها و روحيه کار آفريني، ارزش بالايي به ارائه خدمات با کيفيت پزشکي بالا به مصرف کنندگان مي دهند و لذا ارائه خدمات از طريق يک بازار رقابتي صورت مي گيرد. اما در بريتانيا با دارا بودن سنت تاريخي نقش مسئوليت جمعي در سعادت و رفاه بشر، براي پيشگيري از بيماري بر کنش اجتماعي تاکيد مي شود تا از امر دسترسي برابر همه به امکانات اطمينان حاصل گردد.

نويسندگان اين فصل، جان باتلر (John Butler) و مايکل کالنان (Michael Calnan) ، سپس به تحول در مفاهيم و تعاريف مربوط به بهداشت و بيماري که بر اثر تحولات اجتماعي دهه هاي اخير حاصل شده است مي پردازند. به عقيده آنان ما از رهيافت زيست پزشکي (EPIDEMIOLOGICAL ) که بر اساس دانش عيني يا دانش متخصصين است و بر حسب حضور يا غيبت بيماري که بر معرفت عيني ( OBJECTIVE KNOWLEDGE ) استوار است به طرف مدل معطوف به رفتار خطرات چندگانه ( BEHAVIOURALLY ORIENTED MULTIPLE RISK FACTOR MODEL ) يعني تعامل بين عوامل ريسک رفتاري ( سبک زندگي) و عوامل بيولوژيکي و ژنتيکي به عنوان عوامل بيماري ( بيماريهاي مزمن) حرکت کرده ايم. در کنار اينها، رهيافت مدل اجتماعي و محيط زيستي معطوف به جمع COLLECTIVELY ORIENTED SOCIAL AND ENVIRONMENTAL MODEL نيز مطرح است که بر الگوسازي اجتماعي از بيماري و عوامل تعيين کننده محيط زيستي ، اقتصادي و اجتماعي¬ آن تاکيد دارد. اين نوع بررسي در باب تغيير در تعاريف نشان مي دهد که نويسندگان تا چه اندازه مسائل جديد علوم اجتماعي چون مساله جامعه ريسکي(Risk society) را در بحث هاي خود پوشش داده اند.

در بخشهاي ديگر اين فصل تاريخچه درس آموز نظام درماني بريتانيا مورد بحث قرار گرفته است. اين نظام درماني بر اين پايه استوار است که مراقبت درماني خوب، عامل اساسي موفقيت انسانها در زندگي است. ويژگي اين سازمان خدمات درمان ملي بر پايه انصاف و برابري است. لذا اين سازمان بايد مراقبت درماني را به¬طور برابر در اختيار همه قرار دهد، هرکسي که به آن نياز دارد و نه تنها کساني که مي¬توانند هزينه درمان را تامين کنند. اين نظام فراگير درماني چنان طراحي شد تا از نابرابريهاي شرم آور جلوگيري کند.
درادامه نويسندگان به داستان گزارشهاي آنئون در مورد فقدان رقابت در چنين شرايطي اشاره کرده اند که به مساله کارايي مربوط است. به¬هر حال اين سازمان با چالشهايي جدي چون کنترل هزينه، موازنه عرضه و تقاضا، کارايي ، توسعه درمان و پيشگيري، نياز به رخنه در نابرابريهاي بهداشت و درمان، و توسعه ساختهاي سازماني مناسب روبرو بوده است.

در بخش چهاردهم تحت عنوان مراقبت اجتماعي (social care) به مساله مهمي که در دوره معاصر گريبان دولت رفاهي را گرفته يعني پيري جمعيت و جنسيت اشاره شده است. در اين رابطه به تاريخچه قوانين و مقررات سازمان ملي درماني بريتانيا پرداخته شده تا تحولات ودرسهايي که مي توان از آن گرفت برجسته شود.

در بخش پانزدهم مساله مراقبت و حمايت از کودکان بررسي می¬شود و مسائلي همچون سوء استفاده از کودکان و نابرابري اجتماعي، سوء استفاده جنسي از کودکان و عوامل آن، سياستهاي کنترل مواليد و سريرستي يا فرزند خواندگي و مسائل نهادهاي سرپرستي و مراقبت از کودکان تشريح شده است.

در بخشهای انتهايی کتاب، مقولات ديگر سياست اجتماعي همچون مساله مسکن و سياستهاي اسکان، جرم، عدالت و مجازات، محيط زيست و سياست اجتماعي سبز (Green social policy) ، هنر و سياست فرهنگي و تاثير سياست فرهنگي مورد بحث قرار گرفته است. در بخش پاياني آينده سياست اجتماعي مورد بحث قرار گرفته است. در اين بخش بحران اعتماد به رفاه ، رشد تقاضا براي رفاه و عواملي که عرضه رفاه را مورد فشار قرار داده اند تشريح شده است.

اين کتاب جامعي است که اکثر مسايل سياست اجتماعي را از ابعاد نظري، عملي وتاريخي مورد بحث قرار داده است و ماخذ بسيار خوبي براي مطالعات بيشتر دانشجويان و اساتيد معرفي کرده است و در حقيقت سه کتاب اساسي ، يعني تاريخ سياست اجتماعي و دولت رفاهي، نظريه هاي رفاه و عملکرد دولت رفاه، در يک کتاب جمع شده است.

سوتيتر:

بخشهای انتهايی کتاب، مقولات ديگر سياست اجتماعي همچون مساله مسکن و سياستهاي اسکان، جرم، عدالت و مجازات، محيط زيست و سياست اجتماعي سبز (Green social policy) ، هنر و سياست فرهنگي و تاثير سياست فرهنگي مورد بحث قرار گرفته است

برآمدن جامعه پسامدرن که از نشانه هاي آن تغييرات فناوري ، رد نظريه رشد بدون ايجاد کار ( jobless growth) در اثر رشد فناوري سرمايه بر و کاهش فناوري کاربر است، ماهيت توليد صنعتي را تغيير داده است

در نظام آمريکا ، به سبب وجود پويايی، نوآوريها و روحيه کارآفرينی ، ارزش بالايی به ارائه خدمات با کيفيت پزشکی بالا به مصرف¬کنندگان می¬دهند و لذا اين ارائه خدمات از طريق يک بازار رقابتی صورت می¬گيرد

در آغاز قرن بازار کار تحت سلطهُ يقه آبيها بود اما اکنون اين موازنه به نفع کارگران ستاد در بخش اقدامات خدمات با تخصصهای بالا تغيير کرده است

اقتدار حرفه اي به اين معني است که مردم عادي و از جمله مديران چاره اي ندارند غير از آنکه قضاوت متخصصان را بپذيرند چون چنين اقتداري بر دانش عيني استوار است